 |
 Número 27. Setembre de 1997. |
|
Número 27. Setembre de 1997. |
| LA
PARTICIPACIÓ EN LES DECISIONS DE L'ADMINISTRACIÓ
De vegades som espectadors d'actes o decisions, ja sigui realitzades per particulars o per la mateixa Administració, que es tradueixen en perjudicis o agressions al medi ambient. La Constitució Espanyola consagra el dret a disposar d'un medi ambient adequat, però també el deure de conservar-lo (Article 45 de la Constitució). I no podem oblidar que el nostre medi, que constitueix el suport d'una adequada qualitat de vida humana, és alhora un bé material escàs. És per això que, a l'hora de defensar el medi -almenys pel que fa als processos que podem dur a terme davant l'Administració-, hem de saber què podem fer, o, el que ve a ser el mateix, hem de conèixer el procediment administratiu. A partir del text constitucional de 1978 el procediment administratiu ha experimentat innovacions substancials, i han sorgit nous conceptes propis de l'Estat social de Dret, com són: la participació ciutadana en el procediment administratiu i en l'adopció de decisions de l'Administració; la protecció dels interessos col.lectius o difusos mitjançant el reconeixement d'un interès legítim a les associacions i organitzacions representatives d'interessos econòmics i socials, ampliant els legitimats. Però el desenvolupament legal d'aquests drets reconeguts a la Constitució no es produeix fins l'entrada en vigor de la Llei 30/92, de 26 de novembre, de Règim Jurídic de les Administracions Públiques i del Procediment Administratiu Comú (en endavant l'anomenarem LPAC). En certa manera així s'elimina la indefensió dels interessos difusos o col.lectius, i es possibilita la intervenció en procediments de planejament urbanístic i, en general, entorn a totes les agressions al medi. Aquest és el motiu que ens ha portat a tractar el tema de com ser part (participar) en el procediment administratiu, i per això hem de tenir clars alguns conceptes:
La publicitat de les actuacions de l'Administració Pública és una de les vies més importants per tal d'aconseguir la transparència i la participació popular. És evident que si el ciutadà no està informat o no coneix les decisions de l'Administració no pot tenir cap incidència en les mateixes. La primera trava que trobem és la complexitat de la informació, ja que aquesta sol ser especialment tècnica (sobretot quan es tracta de planejament urbanístic i de medi ambient). La segona és el difícil accés als registres i arxius administratius o públics en general. Tant la primera com la segona dificultat no tenen massa sentit en un sistema polític democràtic, ja que s'hi hauria de poder accedir fàcilment, tal com consta a l'article 105.b de la Constitució Espanyola, el qual regula "l'accés dels ciutadans als arxius i als registres administratius, salvant el que afecti la seguretat i la defensa de l'Estat, la indagació dels delictes i la intimitat de les persones". El primer que observem pel que fa al precepte transcrit és que hi ha un estret equilibri entre publicitat i secret, que entra dins la confrontació de drets, limitant-se l'un a l'altre, (eliminar el secret podria vulnerar els drets fonamentals de les persones -dret a la intimitat- i els de l'Estat -defensa-). Per tant, hem de respectar aquestes restriccions que a la vegada també són drets protegits constitucionalment. Però segons la doctrina l'accés a la informació només pot ser acotat pels drets a la intimitat i de defensa. En aquest sentit, es pot entendre que el precepte obliga directament a què l'Administració, sense més límits que els assenyalats, mostri en qualsevol moment als interessats en el procediment el contingut de tots els arxius i registres que els afecten i de tota classe de procediments, i que certifiqui qualsevol d'aquests extrems. Malgrat tot, actualment però encara subsisteix una especial inclinació en el nostre ordenament jurídic a favor del secret, en base al qual se'ns denega el dret a accedir als arxius i registres a no ser que aquest accés sigui preceptiu, supòsit en el qual l'Administració es veu obligada a concedir-nos-el. La tendència a entendre el dret d'accés d'una forma més aviat restrictiva és tan gran que la Llei 30/92 (LPAC) que havia de desenvolupar aquest dret ho va fer limitant-lo, afegint matèries sobre les quals els administrats no podrien rebre informació. Els nous límits els va regular l'article 37 (LPAC). En primer lloc no entén que hi hagi aquest dret si l'expedient administratiu no està acabat en la data de la sol.licitud d'informació. I, en segon lloc, inclou limitacions segons la matèria sobre la que vulguem tenir accés. Aquest darrer és el cas de les actuacions del Govern de l'Estat o de les Comunitats Autònomes, en l'exercici de llurs competències constitucionals no subjectes a dret administratiu; d'aquells assumptes protegits pel secret comercial o industrial; i de matèries referides a política monetària. Observem que un dret inicialment limitat per uns principis molt genèrics a la Constitució, cada vegada és regulat més restrictivament per normes de rang inferior. Un dels exemples més representatius d'aquesta situació es dóna en matèria ambiental: la Directiva Comunitària 90/313, en l'article 3.1, estableix que la informació està a disposició de qualsevol persona física o jurídica que ho sol.liciti i sense que aquesta persona estigui obligada a provar un interès determinat. En un primer moment l'Estat es va negar a traslladar aquesta directiva perquè entenia que la legislació existent feia innecessària aquesta operació; es considerava que ja n'hi havia prou d'accés a la informació, quan aquest sempre ha estat molt restringit. La Llei 38/1995, que adapta aquesta directiva a la legislació estatal, regula tot un seguit de supòsits en els quals no es podrà accedir a aquesta informació (secret industrial, emissions, abocaments i propietat intel.lectual, entre d'altres). La limitació és tan àmplia que s'inverteix el sentit de la regulació de la Directiva, que pretenia el màxim accés, donat que la llei estatal estableix una restricció tan gran que l'Administració no dóna informació a no ser que s'hi vegi obligada. A més de totes les restriccions de les quals hem parlat fins ara, hi ha situacions en què per falta de previsió de la norma es buida de contingut la informació pública, com ara en el cas de la publicitat de les avaluacions d'impacte ambiental: la normativa preveu que l'òrgan ambiental procedirà directament a sotmetre l'estudi d'impacte a un període d'informació pública, sense dir-se res sobre la publicitat del projecte tècnic. És evident que, en aquest cas, si no podem arribar al projecte tècnic, se'ns sostreu un dels documents més importants d'aquest procediment.
En primer lloc recordem que el tràmit d'informació pública és aquell a través del qual es crida públicament a opinar sobre qüestions de fet, de ciència o de dret. Per tant, les limitacions que se'ns imposen restringeixen el nostre dret. El tràmit d'informació pública s'anunciarà en el Butlletí Oficial de l'Estat o en el Diari de la Comunitat Autònoma. Aquest tràmit s'ha d'obrir a la fase inicial del procediment (Art. 86 LPAC), en els casos en què l'Administració decideixi establir-lo (no és d'obligat compliment per part de l'Administració, sinó que és un tràmit facultatiu). Però la legislació especial estableix uns terminis per aquest, per exemple en el cas d'expedients d'impacte ambiental, un mes; llicències d'obres, 15 dies;... La Llei del Sòl estableix un procediment especial pel que fa a la informació dels Plans Urbanístics, ja que la normativa urbanística estableix una incidència més gran de la participació ciutadana (Art. 44 de la Llei del Sòl). En la formulació, tramitació i gestió del planejament urbanístic, les Administracions hauran d'assegurar la participació dels interessats, els drets d'iniciativa i informació per part de les entitats representatives dels interessos que resultin afectats i dels particulars,... La legislació Urbanística preveu dos moments per obrir el període d'informació pública: el primer és facultatiu, previ a l'elaboració de qualsevol Pla. La Corporació pot obrir-lo per recollir suggeriments, observacions, conveniències, i altres circumstàncies sobre l'ordenació. El segon, de caràcter obligatori, ha de ser obert per l'Administració quan els treballs tinguin un cert grau de desenvolupament, amb l'objectiu que associacions i particulars puguin formular suggeriments o alternatives al planejament. El tràmit preceptiu d'informació pública se situa després de l'aprovació inicial per part de l'administració competent, ja que l'aprovació provisional i la definitiva no han d'establir-lo a no ser que s'introdueixin modificacions substancials.
Un cop obert el tràmit d'informació pública ja es poden fer al.legacions, i aquestes han de ser tingudes en compte en la proposta de resolució, ja sigui per acceptar-les o per rebutjar-les -de no fer-ho s'incorreria en incongruència i la resolució seria nul.la-. Quan presentem al.legacions o qualsevol escrit, en primer lloc hem de tenir en compte que el Dret Administratiu no és formalista, per tant el que ha de quedar clar és qui fa l'escrit i a quin òrgan el dirigim (encara que no sigui el correcte, la mateixa Administració li farà arribar a l'òrgan competent o ens dirà quin és). Aquest escrit es presentarà per duplicat, quedant-nos una còpia segellada per part de l'Administració. En el procediment administratiu, el període d'al.legacions no és una fase en el seu sentit estricte, segons es desprèn de l'article 79.1 de la LPAC (Llei 30/92), ja que la possibilitat de formular-ne està oberta en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència. Tot i això, de vegades, donada la naturalesa del procediment, s'ha d'habilitar un tràmit d'al.legacions especials. Hem d'entendre doncs que el tràmit d'al.legacions complementa el sentit i la finalitat de l'audiència. Les característiques de les al.legacions, són entre d'altres: que constitueixen un tràmit facultatiu per a l'interessat o sigui, que pot presentar-ne o no fer-ho; que poden ser presentades en qualsevol moment anterior al tràmit d'audiència per aquells que tinguin la condició legal d'interessats (vegeu l'apartat de Legitimació); i que es poden presentar al.legacions fàctiques (relatives als fets), o jurídiques (que s'ajusten a Dret o a les lleis), que l'Administració haurà de tenir en compte en tot cas i pronunciar-se aceptant-les o rebutjant-les.
La participació té la seva base en els estats socials i democràtics de Dret que no s'esgoten en la democràcia representativa. Així es democratitza l'actuació administrativa, ja que el ciutadà des de fora de l'aparell administratiu aporta les seves perspectives, a la vegada que hi ha una defensa de la legalitat dins la dimensió garantista. La participació ciutadana és un concepte molt ampli que va, per exemple, des del referèndum fins la formulació d'al.legacions per part d'un grup ecologista en el procediment administratiu d'una obra d'infrastructura que requereixi avaluació d'impacte ambiental. Es pot considerar que la participació és la condició amb la qual l'administrat pren part de les decisions administratives com a membre de la comunitat afectat per un interès general. Com a exemple proper i representatiu d'aquesta participació tenim la incidència de l'ADENC, la Unió de Pagesos, la Unió Excursionista de Sabadell i la Comissió Ecològica de la Federació d'Associacions de Veïns en el Protocol sobre l'espai agrícola i natural del terme de Sabadell. En aquest cas la participació d'aquestes entitats és continuada, ja que s'inicia amb el primer protocol signat l'any 1987 i finalitza l'any 1993 amb l'aprovació del Pla General Municipal de Sabadell, el qual contempla interessos sobre el rodal que les entitats van demanar que fossin tinguts en compte per a una millor protecció del sòl no urbanitzable. Però aquesta intensitat de participació no es dóna sempre, en primer lloc perquè la participació està molt poc protegida, pel que ens trobem que dependrà quasi única i exclusivament de la voluntat política de deixar prendre part als ciutadans en aquelles decisions que afecten tota la comunitat. També podem trobar situacions en les quals es considera que no es té legitimació per poder negociar ja que no s'ha sortit d'un procés electoral.
A diferència del dret de participació, la legitimació només la tenen aquells que ostenten drets o interessos personals i directes. Quan es parla de legitimació cal diferenciar dos conceptes: el d'administrat i el d'interessat. La condició amb la qual ens personem davant l'Administració és important, ja que depenent d'aquesta gaudirem d'un ventall de drets més o menys amplis.
Per tant, podem observar que els interessats tenen tot un seguit de drets molt importants en la tramitació, desenvolupament i impugnació de la resolució del procediment. Per poder ser part en un procediment administratiu, s'ha de tenir la condició d'interessat. Per entendre qui pot ser interessat hem d'anar a l'article 31 de la LPAC que els defineix com aquells que: a) promoguin un procediment com a titulars d'un dret o interès legítim, ja sigui individual o col.lectiu; b) els que tinguin drets que puguin resultar afectats; c) els que es personin en l'expedient mitjançant qualsevol escrit abans que hi hagi resolució definitiva; d) i associacions i col.lectius representatius d'interessos col.lectius. La idea d'interessos col.lectius o difusos s'introdueix a la normativa de procediment administratiu, encara que la jurisprudència ja havia entès aquest concepte d'una manera bastant més àmplia (així, les associacions que d'acord amb els seus estatuts estiguessin dedicades a la defensa del medi ambient i de la legalitat urbanística estarien legitimades com a interessades, però aquesta es va entendre com una legitimació especial -és el que es va anomenar interessos difusos-. Aquest és el supòsit més representatiu de participació ciutadana, afavorint la intervenció dels administrats en permetre una legitimació més àmplia tant davant òrgans administratius com jurisdiccionals. Dins el concepte d'interès legítim, hi ha matèries la regulació específica de les quals permet l'acció pública. Aquesta permet a qualsevol ciutadà iniciar el procediment, independentment de si es compleixen els requisits per tenir la condició d'interessat de l'Art. 31 de la LPAC.
El tràmit d'audiència dels interessats és un tràmit essencial. S'ha d'acordar un cop instruït l'expedient i immediatament abans de la proposta de resolució (Art. 84 LPAC). El tràmit d'audiència és la instrumentalització del dret d'audiència, consagrant el principi general del Dret segons el qual ningú pot ser comdemnat sense ser escoltat (dret fonamental a la defensa, regulat a l'article 24 de la Constitució d'una forma genèrica i al mandat constitucional de l'article 105 de la mateixa, que reconeix el dret d'audiència en el procediment "La llei regularà (...) el procediment a través del qual han de fer-se els actes administratius, amb garantia, quan sigui procedent, de l'audiència de l'interessat"). La mateixa Llei 30/92 (LPAC) a l'article 84 estableix aquest tràmit com a preceptiu, obligatori i imprescindible, l'absència del qual durà a la nul.litat de les actuacions. Malgrat que la llei sigui tan contundent en aquest sentit, en alguns casos la jurisprudència ha entès (Sentència del Tribunal Suprem del 26 de març de 1981 i del 8 de març de 1982) que si l'interessat no va ser escoltat en el expedient primitiu, aquesta falta es pot resoldre amb la interposició del corresponent recurs, la tramitació del qual suposa un nou tràmit d'audiència. Davant d'aquesta posició jurisprudencial, la doctrina ha entès que el dret d'audiència en el procediment es configura com un dret de defensa que no arriba a la dimensió constitucional, perquè s'entén que la seva absència pot ser corregida mitjançant recursos i per la via contenciosa. Malgrat tot, no deixa de ser insatisfactori des de la perspectiva dels drets individuals. En aquest sentit, el tràmit d'audiència i vista dels expedients hauria de ser rigorosament preceptiu en tota classe de procediments, també en els especials, donada la seva condició de garantia essencial. Però a la vegada el mateix Tribunal Suprem, en certs procediments, és més exigent i demana que s'hagi donat trasllat també a tercers que es vegin afectats, considerant que si no es fa es dóna indefensió. El tràmit d'audiència dels interessats és un tràmit que va molt lligat amb el període d'informació pública; s'ha d'acordar un cop instruït l'expedient i immediatament abans de la proposta de resolució, segons ve regulat a l'article 84 de la LPAC (Llei 30/92), on es preveu que en un termini no inferior a 10 dies ni superior a 15 els interessats puguin al.legar el que els convingui (aquest termini pot variar a les normes especials). Moltes vegades, però, el tràmit d'audiència es confon amb les al.legacions, que es poden presentar en qualsevol moment del procediment. En canvi durant el tràmit d'audiència, a més de poder formular al·legacions, s'intenta donar a l'interessat la possibilitat d'accedir a la totalitat de l'expedient administratiu. Per aquest motiu és tan important que aquest se situï inmediatament abans de la proposta de resolució (final del procediment), perquè d'aquesta manera l'interessat no es pugui veure perjudicat pel fet de no conèixer alguns elements del procediment.
RESOLUCIÓ. EL SILENCI ADMINISTRATIU En principi el procediment s'acaba amb la resolució (Art. 89 LPAC), que ha de decidir totes les qüestions plantejades pels interessats i aquelles derivades del procediment. L'Administració està obligada a resoldre en el termini màxim de tres mesos, i ho podrà fer favorablement, i llavors el procediment s'haurà acabat, o bé en contra de les nostres peticions, desestimant la nostra sol.licitud. En aquest segon cas, i sempre que no s'hagi exhaurit la via administrativa, podrem interposar recurs administratiu (Art. 107 LPAC), perquè sigui la mateixa administració la que revisi l'acte. Hem de dir que és molt díficil que l'Administració canvïi d'opinió i, per tant, molt probablement el que ha dictat en la resolució del procediment serà el mateix que dictarà en la resolució del recurs. En aquest cas ens queda la jurisdicció contencioso-administrativa (arribat aquest moment sí que serà necessària l'assistència d'advocat i procurador, que no és necessària ni per presentar escrits ni per recòrrer davant l'Administració). Però també podríem trobar que transcorreguts els tres mesos que l'Administració té per resoldre, no es produís aquesta resolució, el que podria interpretar-se com una manera molt simple que tindria l'Administració de burlar el dret del particular. Llavors tenim dues possibilitats: entendre que es desestima la nostra petició, que seria el silenci negatiu (Art. 43.3 LPAC); o bé que s'estima, silenci positiu. Normalment quan l'Administració no ens contesta hauríem d'entendre que el silenci és positiu, ja que aquesta és la norma general (Art. 43.2 LPAC). Ara bé, com acostuma a passar, les normes que s'han dictat després de l'entrada en vigor de la Llei 30/92 (LPAC), han invertit aquesta situació. Per tal que el silenci positiu com acte estimatori tingui eficàcia hem de sol.licitar que l'Administració en el plaç de 20 dies dicti una certificació d'actes presumptes. D'aquesta manera disminueix la incertesa i, en definitiva, la inseguretat jurídica, ja que obtinguda la certificació d'actes presumptes ens trobem en la mateixa situació que quan l'administració ens ha resolt favorablement. I si fos silenci negatiu, amb la certificació d'actes presumptes podríem anar a la jurisdicció contencioso-administrativa. |